【文/李婷】

(资料图)

何为“跳蛙式产业转移”？

在推进产业转移的过程中，粤东西北地区的县级政府普遍反映，珠三角地区的一些企业会跳过他们直接去到邻省，称之为“蛙跳式产业转移”。

结合各地的实践，蛙跳式产业转移存在以下五种情况：

其一，在粤东西北地区与邻省产业转移承接地的区位差不多的情况下，粤东西北地区的政策往往拼不过邻省的一些地区，包括税收和土地价格优惠政策等，即存在“政策洼地”的现象。

其二，粤东西北地区的区位条件反倒不如邻省的某些产业转移承接地。

其三，一些企业从靠近市场的产业布局出发，需要在邻省的一些地区进行布点。

其四，邻省的一些地区在发展某些产业上存在明显的资源禀赋优势。

其五，在其他条件都相近的情况下，邻省一些地区的营商环境要好一些。

中间几种情况都是符合产业发展规律的，符合政府竞争规律，往往能够得到大家的理解和认同。

最具争议的是第一种情况和最后一种情况，即一种在区位条件都不好的情况下拼政策、拼土地指标的蛙跳式产业转移。拼政策和拼指标的本质，是地方政府对企业的利益让渡能力竞争、政治区位竞争和土地政策决定的发展空间竞争。

税务干部辅导企业了解政策（资料图/新华社）

争议“跳蛙式产业转移”

之所以具有争议，主要是因为这种产业转移形态对于大多数人而言是不利的。

对于企业发展而言，因为政策优惠的突出影响，产业规律本身没有被当作优先需要考虑的因素，企业的市场决策会受到干扰，也不利于产业有序发展。

对于处于“政策洼地”的政府而言，这一方式与政府服务企业的能力和动力并不挂钩，因此并不是一种公平的政府竞争方式。

对于整个国家而言，从公共利益的角度出发，这会导致公共财税收入的不必要流失。

甚至对于企业流入地而言，同样是弊大于利的。其弊端体现在：

其一，这些地区在三五年内要让渡大量的财税收益，等到政策优惠期过了才能够实现财税增长。问题是很多企业过了政策优惠期就走了，要么就已经经营不下去了。

其二，政府依靠税收优惠来吸引企业，很容易吸引一些仅仅看重地方税收优惠政策的企业，这类企业往往投机性强、稳定性差。

其三，为了留住企业，当地政府往往需要进行大量的基础设施建设投入，以改变区位条件不具有优势的现状，问题是区位条件的改善意味着整个产业生态的重构。但县级政府往往缺乏相应的财力，不仅会增加债务，而且大多数时候这些努力都是失败的。因为从先发地区的实践来看，产业生态的建构，并不是一朝一夕形成的，甚至不是十年、八年的时间能够实现的。

其四，产业发展会对公共服务在产业园或者县城的集聚提出要求，在资源有限的情况下存在加剧县域内城乡公共服务不均衡的风险。

其五，因为劳动力成本的普遍攀升，欠发达地区的劳动力优势逐渐弱化，实际上对于很多年轻的务工者而言，在工资水平相差不大的情况下，即使生活成本高，他们也愿意去发达和次发达地区。

当然，从好处方面看，依靠这一方式，短期内企业流入地经济发展的各项指标比如固定资产投资、工业增加值等都会有所提升，也会增加一定的就业，有助于区域均衡发展。

资料图

县域发展竞争白热化加速跳蛙式产业转移

然而，当前推动县域经济发展，以实现经济增长、区域发展和保财税等多重目标，各地包括欠发达地区县域经济发展的压力和动力都在不断攀升，政府之间的“抢商抢资”和招商竞争白热化趋势凸显。拼政策的蛙跳式产业转移，是大多数不具有区位优势和资源禀赋优势地区参与产业转移、推动县域经济发展的主要途径。

其结果是，县域经济发展竞争白热化，催生更多的蛙跳式产业转移、大量公共资源的无效投入、财税流失、企业发展受限、县级政府债务攀升。

下述的例子，具有一定的普遍性：

某山区县，户籍人口30多万，常住人口只有20多万，本地劳动力人口6.8万外出，其他在家务农的劳动力主要从事果业。2022年全县实现地区生产总值（GDP）100多亿元，财政收入12亿元。该县是一个典型的农业县，工业发展十分有限，一二三产的税收收入分别占比约为30%：20%：50%。

该县经济发展工业的区位条件较差，远离市区，难以受到中心城市的带动和辐射，城市产业和功能配套偏弱、交通运输条件相对较差、工业企业用气成本高等问题较为突出，县域比较优势不明显，对外招商引资的难度较大。比如，在交通方面，该县无空运、水运以及铁路运输，且仅有3条高速贯穿该县，距市区约有3个小时的车程。

2017年该县开始大力招商引资，为了提高吸引力，在实行税收两免三减半的基础上，企业用地从6万元一亩降低为1万元一亩。而政府供地的成本（征收和基础设施建设）达到70万一亩，在财力有限的情况下，只能够通过举债。问题是：一方面，因为区位条件不行，企业发展面临诸多问题，招工难尤其突出；另一方面，被引进来的企业往往是低毛利的企业。

经过五六年的发展，招引进来的产业依然处于起步阶段，很多企业经营面临招工难等问题，且难以产生较大税收。特别是因其新购进的设备和新建厂房增值税方面可抵扣税款，在2018-2022年还无法形成可具规模的税收（五年来仅完成2000多万元），甚至还因为增量留抵退税优惠政策的执行可能产生税收负数。政府债务攀升，从2018年的15亿上升为45亿元，已经高度接近债务限额。

可见，蛙跳式产业转移，解决不了县域经济发展的问题，也解决不了区域均衡发展的问题，甚至极大可能增加地方债务负担，可以说是很多欠发达地区债务增加的重要原因。

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